estudo de administrativo

Responsabilidade do Estado por condutas omissivas

Hoje o entendimento que vinga é que o art. 37, §6º, ao firmar a responsabilização objetiva do Poder Público, refere-se apenas às ações do Estado, não se aplicando tal teoria quando se estiver diante de um dano oriundo de um comportamento omissivo genérico do Estado. Nas condutas omissivas, vigoraria ainda a responsabilidade subjetiva.

Tal inteligência se impõe por uma questão até mesmo de impossibilidade material de atuação do Estado. Ora, o simples fato de uma pessoa ser assaltada, por exemplo, não pode ter o condão de gerar, de modo obrigatório, a responsabilidade do Estado.

Diante de uma violência sofrida por um particular, presume-se que o Estado não tenha cumprido o seu papel de zelar pela segurança de todos os administrados (no âmbito da responsabilidade objetiva, já seria o suficiente para se impor o ônus reparatório ao Estado). Porém, torna-se óbvio que não há como materialmente o Estado resguardar a segurança de todos os indivíduos de maneira ininterrupta.

Pense em uma agressão física sofrida por um particular dentro de sua própria residência, provocada até mesmo por um de seus familiares. Infelizmente, não tem como se exigir do Estado uma onipresença na questão da segurança.

No entanto, situação diversa é se um particular foi assaltado aos olhos de uma viatura policial, que poderia ter impedido a agressão e se omitiu covardemente de exercer seus deveres funcionais. Neste exemplo, é certo que ocorrerá a responsabilidade do Estado, uma vez que o Estado tinha como ter agido e se manteve inoperante.

Em um passo à frente, repare que se o Poder Público poderia ter atuado para impedir a consumação do dano e nada fez, ou agiu mal ou, ainda, de forma tardia, é porque, no mínimo, houve culpa na conduta estatal, restando demonstrada, assim, a responsabilidade subjetiva no que se refere às condutas omissivas.

É essencial visualizar que só há responsabilidade do Estado nas omissões quando o comportamento da Administração for ilícito. Ao contrário do vigor da responsabilidade objetiva, nas omissões, se a conduta administrativa se der em consonância com os padrões jurídicos, não há responsabilização. Este raciocínio é fundamental para a perfeita compreensão da adoção da responsabilidade subjetiva nas omissões genéricas do Estado.

Quando explode a responsabilização do Estado em comportamentos omissivos, não é necessário que o administrado identifique o agente público que deveria ter agido, bastando a comprovação da falha na atuação administrativa. Assim, como o próprio Supremo Tribunal Federal já teve oportunidade de se manifestar, vigoraria a responsabilização subjetiva com fulcro na teoria da culpa administrativa ou da culpa anônima do serviço. Aqui, eis a ementa já proferida pelo Supremo Tribunal Federal:

RE 369820/RS – Rio Grande do Sul/jurisprudencia/RE369820/RS Recurso Extraordinário

Relator(a): Min. Carlos Velloso Julgamento: 04/11/2003

Órgão Julgador: Segunda Turma

Publicação DJ 27/02/2004 PP-00038 EMENT VOL-02141-06 PP-01295

Parte(s)

RECTE.(S): Estado do Rio Grande do Sul

ADVDO.(A/S): PGE-RS – Yassodara Camozzato

RECDO.(A/S): Maria Anísia Hauschild

ADVDO.(A/S): Odilo Zimmermann e outro(A/S)

Ementa: Constitucional. Administrativo. Civil. Responsabilidade civil das pessoas públicas. Ato omissivo do poder público: Latrocínio praticado por apenado fugitivo. Responsabilidade subjetiva: Culpa publicizada: falta do serviço. C.F., art. 37, § 6º. I. Tratando-se de ato omissivo do poder público, a responsabilidade civil por tal ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, esta numa de suas três vertentes, a negligência, a imperícia ou a imprudência, não sendo, entretanto, necessário individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de forma genérica, a falta do serviço. II. A falta do serviço – faute du service dos franceses – não dispensa o requisito da causalidade, vale dizer, do nexo de causalidade entre a ação omissiva atribuída ao poder público e o dano causado a terceiro. III. Latrocínio praticado por quadrilha da qual participava um apenado que fugira da prisão tempos antes: neste caso, não há falar em nexo de causalidade entre a fuga do apenado e o latrocínio. Precedentes do STF: RE 172.025/RJ, Ministro Ilmar Galvão, “D.J.” de 19/12/96; RE 130.764/PR, Relator Ministro Moreira Alves, RTJ 143/270. IV. Reconhecido e provido.

Para coroar esta linha de ideias, insta, nesse ponto, destacar o raciocínio construído por Celso Antônio Bandeira de Mello:

“Quando o dano foi possível em decorrência de uma omissão do Estado (o serviço não funcionou, funcionou tardia ou ineficientemente) é de aplicar-se a teoria da responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado não agiu, não pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E, se não foi o autor, só cabe responsabilizá-lo caso esteja obrigado a impedir o dano. Isto é: só faz sentido responsabilizá-lo se descumprir dever legal que lhe impunha obstar ao evento lesivo.

Deveras, caso o Poder Público não estivesse obrigado a impedir o acontecimento danoso, faltaria razão para impor-lhe o encargo de suportar patrimonialmente as consequências da lesão. Logo, a responsabilidade estatal por ato omissivo é sempre responsabilidade por comportamento ilícito. E, sendo responsabilidade por ilícito, é necessariamente responsabilidade subjetiva, pois não há conduta ilícita do Estado (embora do particular possa haver) que não seja proveniente de negligência, imprudência ou imperícia (culpa) ou, então, deliberado propósito de violar a norma que o constituía em dada obrigação (dolo). Culpa e dolo são justamente as modalidades de responsabilidade subjetiva.”

Quanto às atividades nucleares, é válido fazer uma ponderação neste tópico. O art. 21, inciso XXIII, alínea “d”, da CF/88, estatui que “a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa”.

Poder-se-ia argumentar que tal ditame constitucional em nada se diferenciaria do preceituado no art. 37, §6º, uma vez que ambos apenas assentam acerca da responsabilidade objetiva do Estado.

Mas não há como ignorar que houve uma preocupação especial com as atividades nucleares, tanto que o próprio texto constitucional resolveu cuidar, em um dispositivo específico, acerca da responsabilidade estatal quanto aos danos nucleares.

Ao preconizar que o Estado será responsabilizado, independentemente de culpa por danos nucleares, pode-se concluir que nesse campo, mesmo se o sinistro decorreu de uma conduta omissiva do Estado, a responsabilidade ainda será objetiva. Vale reproduzir aqui a interessante linha de ideias traçada pelos autores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino:

A Constituição, no seu art. 21, inciso XXIII alínea “d”, afirma, categoricamente, que a responsabilidade civil da União, no caso de danos nucleares “independe da existência de culpa”. Ora, como no art. 37, §6º, a mesma Constituição estabelece que a responsabilidade civil do Estado por atuação de seus agentes é do tipo objetiva, pensamos que, especificamente em relação ao dano nuclear, o constituinte pretendeu deixar claro que a responsabilidade civil será do tipo objetiva também no caso de omissão do Poder Público.

Em congruência com tal entendimento, que coloca a responsabilidade do Estado como objetiva na ocorrência de qualquer dano de natureza nuclear, é que alguns autores enxergam que nas atividades nucleares haveria uma influência da teoria do risco integral.

Há de se diferenciar, no entanto, os casos de omissão específica do Estado, que ocorre quando a pessoa já está sob a custódia daquele e sofre algum tipo de prejuízo. Nesta hipótese, vigora a teoria da responsabilidade objetiva. Pois, no momento em que a pessoa já está sob os cuidados diretos do Estado, por óbvio, cumpre a este de antemão se aparelhar no sentido de que este indivíduo sofra algum tipo de prejuízo. Exemplo marcante que podemos citar é o caso do preso morto por outro detento em uma carceragem. Neste caso, vide a posição já adotada na jurisprudência pátria:

Processo RE 272839 RE – Recurso Extraordinário

Relator(a): Gilmar Mendes. Sigla do órgão: STF

Decisão: A Turma, por votação unânime, conheceu do recurso extraordinário, mas lhe negou provimento, nos termos do voto do Relator. 2ª Turma, 01/02/2005.

Descrição: Acórdãos citados: RE 84072 (RTJ-85/923), RE 102160 (RTJ-136/716), RE 109615 (RTJ-163/1107), RE 209137, RE 372472. Número de páginas: (29). Análise: (MSA). Inclusão: 08/06/05, (MSA). Alteração: 30/09/05, (AAS). DSC_Procedencia_geografica: MT – Mato Grosso.

Ementa: Recurso extraordinário. 2. Morte de detento por colegas de carceragem. Indenização por danos morais e materiais. 3. Detento sob a custódia do Estado. Responsabilidade objetiva. 4. Teoria do Risco Administrativo. Configuração do nexo de causalidade em função do dever constitucional de guarda (art. 5º, XLX). Responsabilidade de reparar o dano que prevalece ainda que demonstrada a ausência de culpa dos agentes públicos. 5. Recurso extraordinário a que se nega provimento

Sobre Claudio Jose Silva 125 Artigos
Desde a graduação em Direito na Universidade do Estado do Rio de Janeiro – UERJ, iniciei meu contato com o Direito Público, realizando estágio forense na Procuradoria da Fazenda Nacional, e atuando como monitor em direito público. Desenvolvi minha experiência profissional toda na advocacia pública. Recém-formado, ingressei como Procurador Federal, exercendo minhas atividades na esfera da Comissão Nacional de Energia Nuclear. Atualmente integro a carreira da Advocacia-Geral da União, titularizando o cargo de Advogado da União – Categoria Especial, lotado na Procuradoria Regional da União no Rio de Janeiro. Desde 1999 atuo na preparação de candidatos para concurso público, sempre na cadeira de Direito Administrativo. Nesse período, já tenho em meu currículo o exercício do magistério nos principais cursos preparatórios e de formação jurídica deste país. Como fruto do meu aprimoramento na matéria, em 2008 publiquei, pela Editora Ferreira, o livro “Manual de Direito Administrativo” ( que se encontra na 03ª edição) , no qual procuro abordar de forma didática e objetiva os diversos temas que norteiam o Direito Administrativo.

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